在安全生产属地管理这一概念出现之前，各级政府对企业监管采取的是分级监管模式，即按照企业的级别一一对应政府监管部门，如：中央政府负责监管央企、省政府负责监管省级大型企业，以此类推。在《安全生产法》、《安全生产许可证条例》等法律法规出台后，根据法律要求，各级政府纷纷开始依据“属地管理”原则，落实共同监管。但是，在大多数地区，旧的“分级监管”模式并没有及时废止，造成“分级监管”和“属地监管”新旧二种监管模式并存的现象，人为的形成了“分级属地管理”，概念上的模糊和不一致，在实际操作过程中存在漏洞。如：一些行政部门对行政责任主体的说法层出不穷：“谁主管谁负责、谁受益谁负责、上级发证下级监管、上级批准当地管理”等，从不同的角度提出多种版本，似乎各有理由和依据，核心内容是：责任不在我这里。

    笔者认为：“分级管理”和“属地管理”之间本身存在着矛盾，所谓的“分级属地管理”模式是不符合科学监管理念的，给基层执法带来了弊端，具体表现为：

    （1）目前的分级属地管理本身缺乏科学合理性。一个企业的安全生产既体现在公司高层的决策领导上，更体现在基层的工作落实上。把领导层和落实层的监管责任分在国家部门和省市部门，由于事故永远发生在基层单位，按照责任追究的办法，责任永远在负责基层监管的部门，负责上层监管的部门永远没有责任。这种分法不科学，权利责任不对等，分级属地管理是向下推卸责任。既然要分级就不要再属地，中央企业（包括其分支机构）都应由国家部门负责监管，就不要再让地方监管。

    （2）目前的分级属地管理是强化地方监管还是削弱了地方监管？按国办52号文件对中央企业监管只到市一级，县级安监部门无权对中央企业（包括中央企业设在各地的分支机构及其下属单位）实施监管。但是不少具有行业垄断性质的中央企业，其分支机构广泛分布于县里，比如、中石油、中石化的加油站，过去县级安监部门对其履行日常监管，经常进行执法检查，按国办52号文件精神，县级安监部门无权对其进行检查，按《安全生产违法行为行政处罚办法》，县级安监部门也无权处罚，这样实际上削弱了基层安监部门的监管。

    （3）目前分级属地管理原则与其它法律法规及文件存在矛盾。如《生产安全事故报告和调查处理条例》按照安全生产事故大小对事故调查处理的管辖权在各级政府之间进行了划分，规定只要驻地生产经营单位发生生产安全事故，不论是在中央企业发生的还是省属企业发生的，都要向发生地县级安监部门和有关部门报告；发生一般事故和较大事故，均由县或市人民政府组织或委托有关部门调查处理。县级安监部门只履行对驻地中央企业只履行事故调查处理职责不履行其它监管职责，监管职责不相一致。

    由此可以看出，如果没有划清“条”与“块”的责任界线以及与之配套的措施和手段，旧的“分级监管”和新的“属地管理”并存，执行所谓的“分级属地管理”，那么安全生产的“属地管理”只能作为上下级相关部门推脱责任的托词，最终造成“都管、都不管”局面。

    要从立法层面解决当前安全生产属地管理“有名无实”、基层执法“师出无名”的现状，必须尽快出台相关法律，对属地管理中的关键问题进行明确。笔者认为，当前三方面的内容必须尽快通过立法途径加以明确：

    （1）“条”与“块”之间要有一个明确的责任划分。“属地管理”属于“块”的范畴，那么政府监管部门、企业主管部门、行业管理部门应承担什么责任？是否可以这样划分：企业主管部门、行业管理部门承担安全生产“日常管理责任”，当地政府安全生产监督管理部门承担“监督责任”；

    （2）是要根据各地区、各行业的实际情况，对不同类型的企业分级分类落实属地监管。即按行业类型、危险程度、设施设备情况等明确“属地”到哪一级，防止出现不要除总部（总公司）一幢办公大楼以外的所有分公司、子公司及其所属单位统统往下“属地”，结果哪一级都是“二传手”，形成“上级不管下级、下级不知上级”的无序状态，反而造成责任不明；

    （3）要把相应的监管手段、执法权力适当下放。比如安全设施“三同时”的审查监督、承包承租单位的资质审查、安全生产制度落实等情况督查考核等等的权限和手段可以下放给当地有关部门和安全生产监督管理部门，使责任和手段基本配套，进一步扩充基层监管的执法能力。